海洋生态补偿法律制度分析

澳门新葡亰平台游戏

摘要:2019年政府工作报告中明确提出要大力促进蓝色经济发展,保护海洋环境,建设海洋强国。我国海洋环保力度不断加大,人民环保意识不断增强,我国海洋环境状况也逐年好转,然而海洋生态风险依然存在。《中华人民共和国海洋环境保护法》(以下简称《海环法》)经过2016年和2017年两次修订,明确了海洋生态补偿制度的法律地位,将海洋环境保护重心从“污染治理”向“生态保护”倾移。但新《海环法》也存在规定过于原则,操作性不强的问题,可以根据国家和地方的实践经验,制定和修改相关法律,完善海洋生态补偿制度,健全海洋生态系统服务功能价值评价制度,构建海洋生态保护法律体系,建设海洋强国。

关键词:海洋生态保护;海洋生态补偿;海洋生态系统服务功能价值评价

人类对海洋开发利用的历史可追溯到数千年前。二十世纪以来,伴随着全球人口的爆炸式增长,对海洋资源的掠夺式开发导致海洋生态问题愈发严重。目前的海洋生态问题主要包括海洋资源衰竭、海洋环境污染、海洋生态破坏等。由于海洋本身地势较低又相互连通的的地理特点,导致污染物入海后难以转移,对海洋生态环境造成重大污染,我们必须重视这一问题。良好的海洋生态环境应该是具有强大的自洁能力与丰富的生物资源,不受人类活动的威胁和破坏,海洋生态保持可持续发展的安全状态。我国新修订的《海洋环境保护法》通过海洋生态补偿制度降低人类活动对海洋生态的威胁,对受损的海洋生态环境进行补救。体现了我国对于海洋生态保护的决心。

一、《中华人民共和国海洋环境保护法》修订及内涵分析

(一)修订背景

现今海洋环境恶化加剧,海洋整体的净化能力和承载力不断下降,已经威胁了海洋生态安全。联合国秘书长古特雷斯在2017年就全球气候问题在纽约大学发表的演讲中强调,海洋正在向人类发出生态警告。仅2016年,全世界就有118个国家和地区约2400万人由于自然灾害而流离失所,这个数字是冲突导致流离失所的人数的三倍。①据调查,我国现有的44个面积在100平方公里以上的大中型海湾中,劣四等海水水质出现在约一半的海湾,且全年四季不变。入海河流水质状况也不容乐观,辽东湾、渤海湾等局部海域污染较为严重,海洋生态风险更加突出。②海洋区域监管难度大、动态程度高,成为环境污染和生态破坏的重灾区,全球各地不断出现的海上原油污染、海岸线污染物聚集、赤潮等灾害,突显出海洋经济发展与海洋生态保护的矛盾。

(二)《海洋环境保护法》修订内涵分析

《海洋环境保护法》最近两次共有21处修订,其中一项重要意义在于确立了“生态保护理念”在我国海洋环境保护法律制度体系内的地位。《海洋环境保护法》在2016年第三次修订后规定国家建立健全海洋生态保护补偿制度,这次修改确定了海洋生态补偿成为我国海洋保护的基本制度。2017年再次修订后,更加详细的规定了一切用海和审批行为,将合理使用与保护海域的责任落实到沿海地方的各级人民政府(省、市、县);整治和恢复那些具有重要经济意义和社会社会价值但已经遭到破坏的海洋生态。从污染防治到生态保护,我国的海洋生态环境保护理念在两次修订过程中发生转变,受益者付费、保护者得到合理补偿的运行机制正在形成。同时,也是第一次以法律明文规定确定海洋主体功能区规划的地位和作用。通过规划引导,使海洋经济开发与环境承载能力相适应。三是对污染海洋生态环境违法行为重拳出击,对环境违法行为加大惩处力度,不设上限,提高违法成本。

二、海洋生态补偿制度

海洋生态补偿是为弥补人类活动导致的海洋生态损害而进行的补救行为,是生态补偿理论在海洋领域的应用。

(一)海洋生态补偿的内涵

海洋生态补偿是生态补偿的一个类型,是以合法性为前提,以保护海洋生态资源为目的,通过海洋资源开发利用的使用人(或受益人)支付对价给海洋资源的权利人(或为保护海洋生态环境而致利益受损者)的方式,保障不同利益主体间的利益公平,进而确保海洋生态系统的稳定性,促进海洋资源的可持续发展。西方国家经过漫长的实践,在海洋生态补偿领域逐步确立了政府购买,转移支付,制定限额交易等制度,通过政府投入对海洋生态建设者进行补贴,对海洋生态破坏者采取排污许可的方式进行惩罚。

(二)我国海洋生态补偿制度的发展历程

由于我国海域的生态损害日益严重,我国自上世纪70年代起陆续出台了多部法律法规来治理污染,保护海洋生态环境。国家海洋局在2008年印发了《国家海洋事业发展规划纲要》,将生态补偿机制引入了海洋环境保护领域。这是我国首次以官方文件的形式对“海洋生态补偿及其机制”作出了专门阐述,明确表明要推进对"海洋生态补偿及其机制"问题的研究。在2010年的《生态补偿条例》的起草工作中,立法调研分组增设了)“海洋生态补偿问题调研组”,希望借此推进海洋生态补偿工作。但由于种种原因,该条例至今仍未出台。2013年,国家海洋局颁布了《海洋生态损害评估技术指南(试行)》,为海洋生态补偿的具体实施提供了评估技术支持。在最新修订的《海洋环境保护法》中第24条规定了“国家建立健全海洋生态保护补偿制度”。但是,上述法律文件只是原则性规定了海洋生态补偿的概念,对于内涵和具体的实施细则却并未作出说明。③

(三)海洋生态补偿的方式

海洋生态补偿的目的是保护现有的海洋生态资源,修复遭到损害的生态环境,对海洋生态保护的贡献者和牺牲者给予经济利益的补偿或其他方式的填补。根据补偿的对象不同,海洋生态补偿可从三个方面进行:第一是对被利用、开发的海洋生态环境进行补偿,通常采取的补偿方式包括建立海洋自然保护区等;第二是对在海洋利用过程中,由受益者支付破坏环境的对价,对因此受损的受害者进行补偿;第三是对主动减少生态破坏,保护海洋环境的行为进行补偿。常见的海洋生态补偿方式有资金补偿、政策补偿、智力补偿等。资金补偿是根据被损害的海洋生态价值,采取资金的形式进行补偿,例如财政转移支付,生态税,生态补偿基金等。政策补偿是为抵消人类活动导致的生态损失而采取的补偿政策,如海洋伏季休渔制度,建立自然保护区等。政策补偿的好处是对补偿对象未来的发展方向在宏观上可以起到一定的引导作用。智力补偿则通过开展智力服务,对被补偿者在技术、知识层面提供咨询和帮助,培养和输送专业技术人才,授人以渔。目前我国比较主流的海洋生态补偿方式是资金补偿,由于补偿资金来源较为单一,学界讨论的重点多为财政转移支付等拓宽补偿资金来源的途径,对政策补偿和智力补偿等其他补偿方式关注不够。资金补偿是海洋生态补偿的一个重要方面,但归根结底是为海洋生态补偿服务的。过分的关注财政转移支付等生态补偿资金筹集手段易致海洋生态补偿制度沦为海洋环境治理的一种资金组织形式,不利于形成完善的海洋生态补偿法律体系,阻碍海洋生态补偿制度发挥其应有的作用。

三、我国海洋生态补偿制度的完善

《海洋环境保护法》及其相配套的行政法规是我国海洋生态环境保护法律体系的关键组成部分。虽然《海洋环境保护法》实施以来历经四次修改,从内容到体系都得到不断完善,但从海洋生态补偿工作进行的实际情况来看,我国海洋生态补偿法律制度的建设还存在不足,需要加以完善。

(一)我国海洋生态补偿法律制度存在的问题

1、缺乏有效的海洋生态系统服务价值评估制度海洋生态系统是地球上面积最大也是结构最复杂的生态系统,对于人类社会的生存发展影响不容小觑。海洋生态系统服务价值可以衡量海洋生态系统对人类经济社会贡献,海洋生态补偿需要海洋生态系统服务价值评价制度的支持。2002年陈尚等在国家海洋局资助下对我国胶州湾海域展开了第一次海洋生态服务功能的探索,国家海洋局于2005年开展了为期5年的“海洋生态系统服务功能及其价值评估”研究计划④。关于海洋生态系统服务的类型和价值评估的研究,目前已经有部分学者重视并取得了一定进展,但对于利用海洋生态系统服务价值评估技术进行海洋生态破坏损失价值评估的研究为数甚少,且较为分散,尚未形成体系。我国对不同地方海域的主要海洋生态类型和重大生态问题等还未建立起成熟有效的评估制度。2、立法较为原则、可操作性不强我国有关海洋生态补偿的立法起步较晚。我国对《海洋环境保护法》自1999年进行了第一次修订起,迄今已经过了4次修订,2016年第三次修订时才纳入生态补偿的内容。此外,《海洋生态保护法》的相关规定过于原则,实践中操作性较差。我国海洋生态补偿的法律实践在地方开始探索,如山东省2016年发布的《山东省海洋生态补偿管理办法》,厦门市2018年实施的《厦门市海洋生态补偿管理办法》等,以地方性规范性文件的形式对海洋生态补偿的实施细则做出具体规定,法律层次和效力不高。目前我国在海洋生态补偿方面尚未形成完整的法律体系。

(二)我国海洋生态补偿法律制度的完善

1、加强《海洋环境保护法》及其相关法规体系的建设,条件成熟时建立统一的海洋基本法结合我国的立法现状,加快《海洋环境保护法》及相对应的行政法规的修订进程是目前较为可行的方法。2019年5月20日,生态环境部海洋生态司发布了关于开展《海洋环境保护法》修订需求函调工作的通知,主要调研包括海洋污染防治和生态保护等方面的地方创新实践和典型经验,并要求生态环境部门根据实践和案例,分析说明《海洋环境保护法》存在的不足和问题。通过修订相关的法律法规,使得海洋生态补偿法律体系与时共进,减少司法实践中法律适用的冲突,以更好地应对当前出现的新的情况和问题。其次,在条件成熟时创设包含海洋生态补偿制度的海洋基本法。随着我国法制进程的推进,制定有专章规定海洋生态补偿的海洋基本法是海洋立法的趋势。在海洋基本法中,除了规定对海洋生态环境和资源保护的基本制度,还需要海洋生态安全评价制度、海洋生态安全监测制度以及海洋生态系统服务功能和价值评价制度作为海洋生态补偿制度的重要保障。2、建立相对完善的海洋生态系统服务功能和价值评价的逻辑框架体系方法正确认识和评估海洋生态系统的服务功能的价值,是指导人们合理和科学的开发海洋资源保护海洋生态的前提。首先必须建立起相关海域的服务功能价值评价体系,根据海洋生态系统的服务功能的价值构成,针对各项服务功能进行有效评估,使海洋发挥其具有优势的服务功能,同时,努力开发海洋生态系统的潜在服务功能。尤其是在目前大多对海洋生态系统的静态价值评估的基础上,重视对动态价值评估以及与其他服务功能的有机联系评估。

结语

海洋是人类文明诞生的起源,我们在获取和享用海洋资源的同时应该尽量避免破坏其生态环境。从国家的角度要健全法律体系,用法律引导人们的行为。地方政府要落实好海洋生态补偿的政策,发展经济坚持海洋生态保护优先。公民必须树立尊重海洋和保护海洋的观念,用法律规范行为。只有扎紧制度的笼子,完善海洋生态保护法律体系,推动海洋生态补偿制度的实施,严惩破坏海洋环境的行为,才能真正做到依法治海、生态管海,实现“青山绿水,碧海蓝天”的治理目标。

作者:王潇 单位:大连海事大学法学院

法律制度论文论文发表

查看更多文章

Xml地图